提　要:本文认为由ＷＴＯ组织编制的《山东省旅游发展总体规划》优点突出,不足难免。其优点在于规划的框架体系与理念具有先进性,敢于对地方政府规划部门提出的不合理方案提出率直的批评,对传统生活方式作为旅游资源和当地居民的利益予以充分尊重,强调可持续发展;而其缺点在于对中国文化特别是儒家文化和国内客源市场特征难免理解不深,因而在全省旅游的总体定位、空间布局和市场预测等方面存在若干值得商榷的地方。关键词:旅游发展总体规划;山东省 
中图分类号:Ｆ590 1　　文献标识码:Ａ 
《山东省旅游发展总体规划》[1](以下简称《山东旅游规划》)在世界旅游组织指导下由丹麦荷夫·奥佛伽咨询公司主持编制。这是继西藏、四川之后又一个由国际旅游专家编制的省级旅游总体规划。规划专家组成员的学科构成涉及旅游市场、旅游经济/可行性分析、城市规划、生态规划、公园规划、旅游交通、基础设施规划、人力资源发展规划、旅游土地规划、文化遗产规划等。规划时限为2000—2020年。《山东旅游规划》于2001年1月在山东济南通过评审。本文从区域旅游规划科学角度,试图对该规划的特点(长处和不足)进行评价,希望为今后国际合作和地方旅游开发与管理提供有益的借鉴。

1　《山东旅游规划》的特色

1 1框架体系特色

在规划组的“战略重点是产品开发和市场营销”的思想指导下,该规划文本是以十年规划为主体(占篇幅的41 9%),以20年发展战略为远景背景(仅占总篇幅的4 2%),以近期5年的行动计划为具体实施操作的详细方案、指导意见与计划为整个规划的支撑(占总篇幅的27 5%),以支持和保障体系为基础(占总篇幅的16 2%)的山东旅游迈入国际化的蓝图(除了正文外,规划文件还包括1个附件,见图1)。规划组认为,山东旅游在经过5年(2000—2005)的走向国际化的准备阶段,5年(2006—2010)的开发国际市场的起飞阶段,10年(2011—2020)的充分利用阶段后,将走上国际化的稳定发展坦途。为此目标,十年规划又以主要篇幅阐述8个主要旅游区的分区发展建议方案。每个分区的内容基本上包括景点评价分级、开发利用现状和已有规划评述、优劣机威(ＳＷＯＴ)分析、对未来发展的建议(物质规划、市场营销、发展目标、以及重点城市或地段的发展规划和概念性土地利用规划)等内容构成。这些建议方案普遍侧重于当地性的、物质性的、概念性的发展战略。

1 2　规划理念

规划理念是旅游规划的指导思想,规划文本则是其外在的表现形式。规划文本的内容如何,在很大程度上取决于其规划理念是否能够反映当前规划界普遍认可的发展思路。因此,从规划理念的角度审视文本也就必然。

1 2 1　可持续旅游理念在规划的理念上,文本十分强调一些符合后现代思潮的发展思路。主张可持续旅游,尤其强调旅游经济的可持续发展,对各地现有的以大项目型的开发规划持低调理性的态度;相反,规划重视对现有项目的整合与深层次利用,强调对已有项目的科学管理,如对烟台,“前10年的规划不应注重新项目开发,而应充分利用已有项目,加强维护和管理”。其可持续发展理念主要表现在以人本关怀为中心内容,表现在以反对“三化”为表现形式的旅游目的地的建设与发展思路上。人本关怀　主要体现在重视旅游信息服务与游客中心的建设、对历史与地方场所精神的维护以及尊重当地居民与注重生活气息三个方面。在旅游信息服务与游客中心的建设方面,规划重视以游客中心为主要形式的旅游解说系统的建设与推广。对青岛、烟台、蓬莱水城、泰安明确提出建设游客中心的要求。在对历史与地方场所精神的维护方面,规划强调历史联系是塑造旅游目的地个性的重要内容,认为这是培育地方场所精神的主要手段。例如,规划明确提出要“恢复曲阜已经失掉的历史韵味,重新确立曲阜在所谓‘前进’过程中已经失掉的‘历史古城’特性”。在尊重当地居民方面,强调保持生活气息是吸引游客的重要手段。这样的内容在文本中屡见不鲜,如反对粗暴拆除开发区内的原有村庄、建议青岛薛家岛将现有村庄予以保留、戚继光故里应展现戚继光时代人们的生活情景、蓬莱水城如果迁出居民,就会失去生活气息等等;其“乡村旅游”规划以及对建筑遗产进行调查整理编册工作也是其人本主义思想的一种体现。反对“三化”　具体讲就是在山东旅游目的地建设过程中要反对大项目化、反对博物馆化、反对主题公园和娱乐园化(ａｎｔｉ ＭｃＤｉｓｎｅｙｎｉｚａｔｉｏｎ)三种错误倾向。规划认为反对“三化”是保证目的地旅游可持续发展的重要指导思想。反对大项目化在前面已有所介绍,不再赘述。在对待如何把历史文化遗产等旅游资源转化为旅游产品问题上,反对把旅游目的地建设成呆板的博物馆,批评现有的开发项目过于博物馆化,而缺少生活气息与游客参与性。如对烟台老城、蓬莱水城、潍坊玩具展览馆等旅游项目与吸引物的开发,规划都提出了批评或建议。反对主题公园和娱乐园化表现在规划专家认为主题公园和娱乐园在山东非常值得怀疑,其经济前景堪为忧虑。不仅如此,主题公园和娱乐园还会破坏当地的自然生态与文化环境,不利于旅游业的可持续发展。如果把具有浓厚商业味的主题公园和娱乐园引入到对文化遗产的开发利用上来,并将她视为赚钱的商品会贬低文化本身的价值,而不会给她带来应该享有的声誉,也不会使她得到应该得到的尊重,如临淄的齐文化公园。同样地,把眼光集中在主题公园和娱乐园上,还将对自然环境产生不利影响,如微山湖的娱乐城建设。 

1 2 2　目的地建设产品开发的理念基础是目的地开发,而不是项目开发。规划者提出“主要市地应当以重点城市市区为基地发展旅游,而不是以大型旅游项目建设为重点”;“制定规划所用的方法不是基于旅游项目的建设开发,而是建立在某个旅游区内开发综合性的旅游目的地基础之上”。“崂山全面开发使之成为青岛市区有机的一体,而不是开发薛家岛”等建议就是一种体现。同时,对不符合目的地建设、仅强调项目建设的规划及开发、管理方式敢于提出直率的批评。例如规划者认为青岛的大项目思路很危险、指责烟台“几乎所有的海滨开发都不大切实可行”等。为了建设目的地系统,规划者还强调区域协作的重要意义,如烟台和威海二市的合作。这种理念突破了国内长期以来存在的以旅游开发项目带动旅游产业发展的固有思维模式,为避免旅游开发中存在的项目重复建设、一哄而上等现象提供了一种解决问题的思路。

1 2 3　城市旅游中心规划者提出“各市都应建设旅游中心”。这种思路适应了我国目前旅游发展的阶段和形势。北京、上海的城市旅游中心已经成形。在山东省,青岛的城市商务和观光旅游显得尤其突出。可以预见,在未来的20年内,城市旅游将是我国旅游业发展的主要方式。规划组多次提出“建设城市旅游中心”的建议,要使“城市成为吸引旅游的地区”。不仅如此,规划还对济南的芙蓉街、威海的刘公岛、烟台的老海滨、泰安的灵山大街至岱庙正门等城市旅游中心建设提出了概念性土地利用的详细规划和设计要点说明,这增强了本规划的可操作性。规划还希望山东省的其他城市也借鉴这些规划思路来进行本城市的旅游中心建设。 
在城市旅游中心建设中,指出了城市规划部门不应仅仅注意城市本身的建设,而忽视城市的旅游发展战略。规划对这些轻视城市旅游发展的做法提出了严肃而坦率的批评:如青岛薛家岛的开发规划,与旅游并无直接关系;“烟台市政府关于建设烟台新广场的规划绝对是一项破坏性的建设,是好大喜功,反映了该规划的负责部门对烟台市历史文化环境质量的保护缺乏责任心”,烟台市的“城市发展规划有违于山东省旅游总体规划”。

1 2 4　视觉保护与建设规划强调旅游者对视觉享受的需求,呼吁改善旅游地的视觉景观形象,防止由于视觉污染带给旅游者的负面影响。在文本中,可以多次发现规划组对于视觉景观的重视,如消除烟台山脚下过大体量的宾馆的视觉影响;通过美化规划改善烟台国际展览中心给人们的地面视觉感受;蓬莱城的瓷砖化乏味而缺乏个性,看上去“与山东甚至中国其他的城市雷同”;支持曲阜的孔庙孔府与孔林之间建立视觉连接等。

2　《山东旅游规划》的缺憾

　　上述理念符合时代精神和可持续发展目标,总体上使《山东旅游规划》达到优良水平,是一部不可多得的地方旅游发展指针。然而,这里也需指出,由于一些不容回避的客观原因,以分析技术见长的西方规划师缺乏宏观尺度下对于特定地理背景的把握和控制、以及他们在剧烈的文化冲突与差异下对于文化底蕴尤其是对于源远流长的东方文化本底的肤浅认识,以及对于中国国内旅游市场需求的特殊规律的认识不够充分,导致规划文本在全省的旅游产品的总体定位、空间布局战略、旅游市场预测等方面,表现出一些不足之处,这是在所难免的。兹就有关问题略作评析:

2 1　产品定位规划者认为,“强调观光旅游的战略需要进行改变,新的发展思路应当更多地注重旅游目的地建设”,应建设“具有娱乐、休闲、度假功能的旅游区”。其主要是为了度假的功能,而不是观光的功能。例如,规划者指出,“山东省应当发展成为度假目的地,而不仅仅是短程游览地”、“重点是开发度假产品而不是短程游览产品”。为了实现度假目的地的战略目标,规划认为“产品开发的重点是改进海滨度假区的规划”。这就确立了山东是一个度假目的地的“新形象”。这种总体定位是否完整科学值得进一步探讨。由于度假旅游对气候、环境、服务意识具有强烈依赖,而山东,哪怕仅就海滨度假资源较为突出的青岛来说,并不具有强大的竞争力。范业正、郭来喜[2]证实山东沿海海滨在国内并不具有竞争优势。其海滨每年的适宜度假的时间仅有4个月时间,而海口、三亚则为7个月,深圳、厦门为6个月。对于全省来讲,其旅游气候的适宜度限制就更强了。李群、刘秀萍[3]对山东全省的旅游生理气候评价也得到了类似的结论。而对于国际度假市场来说,海滨度假胜地的竞争更为激烈,中国整体不具备度假目的地的竞争力。因为我们面对的是热带海滨国家的泰国、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚和夏威夷的强劲竞争。而山东的观光导向型目的地不仅在中国,而且在东亚乃至于全球,具有不可替代性。类似泰山、孔子文化这样的观光导向型目的地,永远不会真正衰落,想象一下埃及的金字塔、中国的长城会衰落吗?更何况历史文化旅游产品在二十一世纪处于不断的需求增长之中。对产品定位的欠妥,源自对山东省旅游资源评价的失误、缺乏对中国乃至东方世界历史文化的深刻理解、以及对中国国内旅游市场的目的地选择规律缺乏足够了解。作者对山东省的资源总体评价是“山东省不具备在国际上具有独特吸引力价值的旅游景点”。其“国际景点”的参照物是故宫和长城。实际上,泰山和曲阜三孔在中国、东亚(汉字文化圈)乃至全球都有巨大影响。中国的三大宫殿建筑,就是北京故宫、曲阜孔庙和承德避暑山庄。日本、韩国、东南亚的游客市场,对中国孔子故里曲阜和五岳之首泰山并不陌生,将其视为国际吸引物并不过分。日本等亚洲国际市场恰恰就是山东乃至中国的主要国际市场所在,未来也不会改变这种主要目标市场的分布格局。西方市场仅是国际市场的一部分,它对泰山、孔子的了解即使很少,也不能影响曲阜、泰山作为国际旅游目的地的地位。何况它们在西方,尤其是孔子在西方并不是象作者所称的那样,不为人知。泰山、孔庙被列入世界文化遗产清单,本身就说明了它们是山东,也是中国不可替代的、具有永久性吸引力的国际旅游吸引物。根据我们对国内市场的研究和分析,观光型中远程旅游和近程一夜游环城游憩带度假游在今后10年内,将成为中国国内市场的主要出游方式。城市周围250公里范围内是50%左右的客源市场分布区域,也是外地旅游者以中心城市为据点向外扩散的可能范围[4,5]。另外的研究也发现,客源市场随距离的变化在近距离段比较敏感,到达一定距离(220—260公里)后,敏感程度变得相对迟钝。说明一个旅游中心地的吸引范围是有限的[6]。实际上,规划者自己也预测,到2010年山东省接待游客总数为8280万,其中国内游客为8150万,占98%。其国内旅游收入占全省旅游收入的80%。因此,无论旅游市场如何变化,国内旅游市场都需要倍加重视和爱护的。对于这90%的市场,任何一个规划师都不会忽视。而且,这种地位具有与目前市场多目的地选择模式保持强烈继承性的特点,不会发生突然的、可以割裂的变化,即长途、多天度假旅游仍然不会很快占据主要市场。即使我们把眼光放到规划者十分强调的国际市场需求角度来看,仅仅强调把山东建设成为度假旅游地也是不够的。规划者提出,“预计韩国和日本仍将是山东省最重要的客源市场,2010年时这部分市场占全省外国游客总量的比例将上升至72 4%”。对这部分关键市场,山东省的旅游产品不仅是度假产品,而且很大程度上依赖商务旅游和高质量的文化旅游产品。因为韩国和日本与山东的文化联系非常密切,商业联系也越来越强。而规划者强调“发展战略的重点是发展度假旅游而不只是发展观光旅游”与这一市场的需求是不适应的。事实上,规划者对日本、韩国市场的调查都发现,观光旅游、文化旅游与商务旅游在山东是难以替代的。但是很遗憾,作者虽然对区域国际市场做了细致的调查并进行了正确的分析,却没有把这些正确的分析用来指导其对山东旅游产品的定位。当然,确定山东旅游以文化观光与商务旅游的产品总体定位,并非忽视或排斥山东某些地方有发展度假旅游的一定条件以及游客对度假的现实或潜在需求。

2 2　空间布局空间布局决定未来旅游发展的驱动与策源地的空间网络体系,体现未来省政府对若干市地的重点支持程度、优先发展级别与区域协作关系的界定等,全省旅游将依此重点展开与梯次推进,这是关系山东旅游发展大局的重要问题。在空间布局上,规划者对具体地段设计与规整比较熟悉,而对区域发展总体战略、总体空间结构的把握尚有进一步探讨之必要。空间结构　目前提出的8个旅游区各自独立,相互之间缺乏有机的空间联系,不利于旅游区之间的区域协作关系的形成。而且,原来的组团式应向2020年的网络式格局变化,并与区域外旅游地形成更加广泛意义上的地缘网络。可以想象,到2020年时,中国相当多的家庭会拥有小汽车,山东省任何一个城市的居民可以在同一天内往返任何一个其他城市或景点。目前规划文本中提出的所谓旅游区的组团式结构已经消失,而将演变为整合的网络结构。关于这一点,文本考虑尚不足。旅游发展的空间布局应当在参考全省的经济发展的战略布局情况下,根据全省旅游资源的空间赋存结构以及旅游业自身的发展特点来确定。山东省的经济发展战略布局是“形成胶济、新石、德东、京九四条产业聚集带,建设胶东沿海、鲁中南山区、鲁西北平原三个各具特色的现代化区,加快实施黄河三角洲开发和”海上山东”建设两大跨世纪工程”[7]。而山东省旅游资源的空间结构大致沿上述经济重点发展带(区)分布,如“山带”、“海带”、“文化带”、“民俗带”等[8],这为旅游业的空间发展布局与经济发展战略相协调发展准备了充分的物质条件。同时,中国旅游业已进入“国际国内两个大市场有机融合,互补互促的大旅游、大市场、大产业阶段”[9],其发展趋势主要为国内旅游将继续升级,而以公路网为纽带的短程区域旅游圈将构成其主要的出行空间[10]。因此,我们认为,山东省未来的旅游空间结构,是由沿海的休闲度假旅游和商务旅游区、中西部的文化教育旅游和环城游憩带度假旅游区构成的。在东部沿海,构筑以青岛为中心,北达东营黄河口、烟台,南至日照的沿海度假、商务和生态旅游地域系统。这个系统已经有基本的结构,但东营需要加大开发力度。在中西部的内陆地区,构筑以泰安(含曲阜)为中心,基本沿京沪高速铁路和高速公路南北延伸的历史文化旅游区为基本特色的修学旅游、文化旅游、环城游憩带短程短期休闲度假游地域系统。规划者提出的远期目标,“济南将成为文化旅游产品之都”。笔者认为,这个地域系统不应以济南为中心,而是以泰安为中心,类似广西的桂林和南宁的关系;江苏的苏州和南京的关系。这个文化旅游区同时也将通过省内铁路及公路系统如胶济线、兖石线等与沿海旅游带沟通。优先市地的确定　规划确定了4个优先发展市地:济南、青岛、烟台和泰安。其中4个城市又以济南、青岛和烟台为“全省最重要市地”,意即泰安(含曲阜)只是次等重要的,仅“具有地方意义”,“从全局来看,泰安市的旅游发展对山东省的旅游整体发展并不占有主要地位”。这种空间布局战略思路,对泰安(含曲阜)的重要性强调不够。作为山东省文化旅游发展的重要角色的泰安和曲阜,无论现在将来都是山东省文化旅游的最为重要的国际级旅游吸引物。因此应将泰安和曲阜列为全省的旅游优先发展市地。同时,可以考虑突破行政区划界限,把泰安与曲阜视为一体,或将曲阜单列为旅游地级市,而不能仅从行政单位和级别上割裂目的地的联系,以增强其在国际、国内两大市场的整体竞争力。

2 3　市场预测一日游市场由于规划者对日益增长的户外游憩产业未加重视,在规划文本中对一日游的估计有所忽视。规划者预测,到2010年该省国内游客数量为1 3亿。这里国内游客的定义未加确认。如果将本省的一日游游客,或者说是户外游憩活动计算在内,这个数字显然偏低。根据美国户外游憩管理局(ＢｕｒｅａｕｏｆＯｕｔｄｏｏｒＲｅｃｒｅａｔｉｏｎ)1972年的标准[11]计算,其省内旅游人数应为19 6亿人天次。这个数字是规划者预测数的10倍。一个不可忽视的现象是,中国是世界上独一无二的人口大国,一旦经济水平上升,其出游力的爆发是世界上任何已有的旅游需求预测模型难以理解和想象的,这是由中国特有的国情所决定的。就业机会　基于偏低的出游人口预测,对就业机会的预测偏低就不难理解了。规划者预测2010年全省旅游业提供的直接和间接机会为210万个。旅游是个劳动密集型,山东是个人口大省。信息时代第二产业人数锐减,游憩服务业就业人数大增,不仅是经济需要,而且是社会的需要。按目前世界旅游业占全球10%左右就业机会计,未来更可达12%,以此来估计2010年的山东,9000万人口中若劳动力生力军占其中50%,即有4500万人需要就业,10%应是450万。比目前预测的就业数高出一倍。如果旅游业不能解决10%的就业机会,山东的就业问题就可能出现困难。

3　结论

　　第一,聘请国际旅游专家可以给国内旅游规划带来一些先进的理念和技术规范,具体体现在可持续旅游、人本主义、质量管理和面向游客考虑规划编制及实施。这些理论和方法给国内旅游界提供了一个观察、了解和学习国际旅游规划先进经验的机会,为国内旅游规划与国际快速接轨创造了条件。

第二,国际旅游专家独立为某地区所做的旅游规划不可避免地存在一些问题和失误,这些失误主要是由西方规划师对中国国情、人口资源配置关系、文化问题和区域地理分异等特点的认识不深造成的。这些问题和失误可能会造成该地区旅游决策的偏差。

第三,有鉴于此,建议今后的区域性旅游规划应由国际专家和国内专家联合组成研究小组,共同参与制定地方旅游发展规划。

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